Cadre de prise de décision en cas de fermeture de la frontière pour le secteur du bétail

Sommaire exécutif

Le ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Affaires rurales de l'Ontario (MAAARO), en concertation avec les représentants de l'industrie du bétail et des membres d'autres organisations gouvernementales, a élaboré un Cadre de prise de décision en cas de fermeture de la frontière pour le secteur du bétail. Ce cadre sera mis en œuvre au cas où la frontière entre le Canada et les États-Unis ou tout autre grand partenaire commercial viendrait à se fermer à l'exportation du bétail et des produits du bétail de l'Ontario. Le but de ce cadre est d'aider à préserver l'infrastructure des secteurs de la production et de la transformation du porc et du bœuf, et de contribuer à en assurer la viabilité, durant toute perturbation de la circulation aux frontières.

L'information rassemblée durant la première phase de ce projet a montré que rares sont les provinces et les pays qui ont fait de grands efforts pour se doter d'un plan visant à amortir les effets d'éventuelles fermetures de frontières sur les secteurs de la production, de la commercialisation et de la transformation des animaux d'élevage. Les événements de ces dernières années ont permis de constater qu'une fermeture des frontières peut durement menacer la viabilité de l'industrie bovine en Ontario. La fermeture de la frontière américaine aux bovins sur pied et à la viande bovine qui avait été décidée à la suite de la découverte de l'ESB en Alberta a coûté, selon les estimations, 945 millions de dollars à l'économie de l'Ontario. La province a alors pris pleinement conscience de la vulnérabilité pour le secteur du bétail aux menaces pouvant déclencher des fermetures de frontières, comme l'éclosion d'une maladie animale exotique.

Le secteur bovin et le secteur porcin de l'Ontario dépendent lourdement de la vente à l'exportation des animaux sur pieds et des produits de viandes. De ce fait, ces secteurs, ainsi que les industries qui leur sont associées en Ontario, peuvent être gravement pénalisés quand les frontières se ferment à leurs exportations vers les États-Unis ou d'autres marchés d'exportation. Le MAAARO a donc décidé d'intervenir et de diriger l'élaboration d'un plan qui pourrait être déployé en cas de fermeture de la frontière. Le plan porte principalement sur les secteurs du bœuf et du porc, mais il reconnaît aussi qu'une fermeture de la frontière peut se répercuter sur les autres secteurs des produits du bétail.

Bien que, souvent, les fermetures de frontière s'étendent à tout le pays, il aurait été complexe de commencer par l'élaboration d'un plan national; de plus, durant tout le temps nécessaire pour en arriver à une version finale de ce plan national, l'industrie des produits du bétail de l'Ontario serait restée sans stratégie applicable rapidement. Bien qu'ils concernent spécifiquement l'Ontario, les concepts et les recommandations inscrits dans ce cadre pourraient être appliqués dans d'autres provinces ou à l'échelle nationale.

Un certain nombre d'incertitudes entourent la problématique des fermetures de frontière. Dans ce document, le terme " fermeture de frontière " désigne n'importe quel événement qui empêche que le bétail ou les produits du bétail de l'Ontario soient exportés vers d'autres pays. Une fermeture peut être décrétée par un seul pays ou par plusieurs pays. Un pays peut invoquer toutes sortes de raisons pour fermer sa frontière à des marchandises d'autres pays, notamment l'apparition d'une maladie animale exotique (MAE), un risque pour la salubrité des aliments, une catastrophe météorologique, le terrorisme, etc. La durée d'une fermeture de frontière peut être impossible à prévoir, ce qui entraîne une perturbation des marchés, de la confusion et des difficultés à planifier pour l'industrie et pour le gouvernement. S'il faut donc s'attendre à ce que la durée d'une fermeture soit imprévisible, il faut que les options et les stratégies déployées pour y faire face soient conçues de manière à pouvoir en atténuer les contrecoups à mesure que le temps avance.

Les secteurs qui seraient touchés par une fermeture des frontières peuvent aussi varier. Ce pourrait être le secteur porcin ou le secteur bovin, ou les deux; dans chacun de ces secteurs, les restrictions au commerce pourraient viser soit les animaux sur pied, soit les produits de viande, ou les deux. Pour élaborer des options capables de soutenir les secteurs de la production et de la transformation, le scénario le plus défavorable a été choisi comme situation susceptible de se présenter. Toutes les options ne seront pas utilisables indifféremment dans tous les scénarios de fermeture de la frontière. Le cadre renseigne sur les options possibles pour faciliter la prise de décision sur la meilleure conduite à tenir, une décision qui tienne compte des circonstances effectives de la fermeture de la frontière. Il est impossible de décider de l'option (ou des options) à mettre en œuvre tant que les facteurs ayant motivé la fermeture de la frontière ne sont pas connus et qu'ils ne peuvent pas être examinés dans le contexte du secteur ou des secteurs de production animale touchés.

Le cadre décrit la structure provinciale et ministérielle de gestion des situations d'urgence qui se mettra en place dès l'annonce d'une fermeture de la frontière; il désigne les postes, les rôles et les responsabilités des équipes ministérielles d'intervention et de soutien et fournit les détails opérationnels relatifs à la gestion de chacune des composantes du cadre. Pour chaque composante clé, le cadre expose les différentes options qui pourraient être mises en œuvre durant une fermeture de frontière. La décision de les mettre en œuvre dépendra des circonstances qui auront mené à cette fermeture.

Il est essentiel de maintenir la communication tout au long de la chaîne de valeur pendant tout le temps que la frontière demeure fermée. Il est indispensable que les participants des secteurs touchés soient tenus au courant de la situation, de ses causes et des mesures prises par les gouvernements, les leaders des secteurs et les organisations de producteurs. Les consommateurs ont besoin d'être rassurés sur la salubrité de leur approvisionnement alimentaire. Les secteurs qui perdent leurs marchés d'exportation deviennent entièrement dépendants de la consommation intérieure et ne peuvent pas se permettre de laisser des craintes infondées sur la salubrité des aliments fragiliser un marché intérieur déjà limité. Le plan de communications entrera en action sitôt la fermeture de la frontière annoncée. Les premières mesures viseront l'information des intervenants sectoriels, la désignation d'un ou de plusieurs porte-parole et la mise en œuvre des vecteurs de communication (soit les conférences téléphoniques, le site Web, les mises à jour dans les médias, etc.). Un élément fondamental des communications sera la préparation des messages clés avec les intervenants et la réponse aux préoccupations du public concernant la salubrité des aliments et le bien-être des animaux.

Le maintien du niveau de biosécurité nécessaire doit être une priorité de tous les instants, car toute apparition d'une maladie dans le secteur de la production aggraverait automatiquement les conséquences de la fermeture de la frontière. La communication des mesures de biosécurité recommandées est la seule intervention à envisager au moment où une maladie animale exotique est soupçonnée ou confirmée. Des mesures de biosécurité efficaces seront importantes pour endiguer ou éradiquer la maladie et obtenir la reprise des exportations.

La gestion des animaux excédentaires deviendra une priorité en cas de perte soudaine des marchés d'exportation des animaux ou de leurs produits. Il est impossible de stopper rapidement une chaîne de production animale. Très vite, le système de production se retrouvera avec un grand nombre d'animaux excédentaires que chaque producteur devra gérer à la ferme. Du côté des bovins, la modification des programmes d'alimentation et de conduite du troupeau à la ferme aidera à ralentir le départ des animaux vers le marché; par contre, dans le secteur du porc, les producteurs ont peu d'options pour réduire le volume de leurs porcelets sevrés ou de leurs porcs de marché. Les options préconisées pour le secteur porcin (p. ex. garder les porcs plus longtemps à la ferme et prolonger l'engraissement, retarder la mise en le marché, etc.) permettront de gagner un peu de temps et aideront les producteurs et l'industrie à faire face à la situation.

Les secteurs bovin et porcin ne sont pas soumis aux mesures de contrôle de la production ou de la commercialisation qui existent dans les secteurs du lait et de la volaille. Comme les producteurs bovins et porcins prennent chacun en toute indépendance leurs décisions de commercialisation, la possibilité d'une mise en marché ordonnée dans ces secteurs est limitée. En outre, les organisations agricoles ne peuvent exciper d'aucun texte législatif pour ordonner une régulation des mises en marché, et il en est de même pour le gouvernement, sauf urgence déclarée. Les options disponibles sont limitées et leur principal objet est de faciliter les discussions avec les intervenants de l'industrie pour gérer les problèmes et déterminer les moyens de faire face à la situation créée par la fermeture de frontière.

Lorsqu'une frontière se ferme aux produits de viandes, le secteur de la transformation des viandes est immédiatement touché de plein fouet. Une perte de marchés pour leurs produits de bœuf et/ou de porc entraîne une baisse - quand ce n'est la cessation - des activités d'abattage et de transformation dans les usines de viandes, jusqu'à ce que d'autres marchés soient trouvés. Il s'ensuit une baisse de la demande des animaux sur pied et donc de leur prix de marché. Les usines de transformation des viandes qui écoulent leurs produits au pays ou qui ont d'autres marchés d'exportation se maintiendront en activités en révisant à la baisse leur volume de production. Il est important de maintenir la capacité d'abattage pour gérer l'excédent d'animaux et soutenir le marché.

Bien qu'il existe un certain nombre de méthodes pour stocker le bœuf et le porc, la capacité de stockage deviendra très rapidement le facteur limitant. Au bout d'un certain temps, il faudra probablement commencer à éliminer les animaux et les viandes en excédent. Les producteurs seront informés des méthodes disponibles pour euthanasier les animaux. Le MAAARO organisera des rencontres avec l'industrie pour évaluer et sélectionner les options qui s'imposent en matière d'euthanasie de masse (des options à la ferme et en dehors de la ferme ont été définies). Les stratégies de communication seront essentielles pour gérer la réaction du public et maintenir l'appui des consommateurs envers l'industrie.

Les programmes de gestion des risques de l'entreprise (GRE) ont pour objet de soutenir le secteur de la production durant les périodes de fluctuation du revenu. Durant la crise engendrée par l'ESB, l'industrie a décrié la lenteur de la réponse des programmes de GRE et dénoncé plusieurs défauts, dans la conception de ces programmes, qui ont empêché que les fonds aillent aux producteurs ayant le plus besoin d'aide. Dans un effort pour pallier cette situation, les gouvernements fédéral et provincial ont accordé diverses formes d'aide financière ponctuelle aux producteurs et aux transformateurs durant la crise de l'ESB. La série de programmes de GRE la plus récente (soit Agri-investissement, Agri-stabilité, Agri-relance) a été conçue dans le souci de mieux répondre aux besoins des producteurs. Agri-investissement est un compte d'épargne accessible aux producteurs durant les périodes de faible revenu; Agri-stabilité, analogue au Programme canadien de stabilisation du revenu agricole (PCSRA), vient en aide aux producteurs qui subissent un recul marqué de leur revenu agricole; Agri-relance vise à offrir une aide rapide en cas de catastrophes naturelles d'étude locale, d'importance faible ou moyenne, et dans les situations non assurées par les programmes gouvernementaux existants. La plupart des situations de fermeture des frontières au commerce du bétail sortiraient du cadre du programme Agri-Relance à cause de l'étendue et de la gravité de leur impact.

Les options prévues par le cadre pour ce qui concerne la gestion des animaux excédentaires, le maintien d'une mise en marché ordonnée, etc., visent l'atteinte d'objectifs particuliers qui, à court et à long terme, favoriseront une plus grande robustesse du marché du bétail et le maintien des échanges commerciaux. Les secteurs seront entièrement libres de se prévaloir ou non de ces options, car il n'existe aucun fondement législatif pour les y contraindre. La prestation d'incitatifs financiers peut encourager les producteurs à se prévaloir des options prévues dans le cadre.

Le cadre décrit les programmes conçus pour encourager les secteurs à mettre en œuvre les options qui y sont prévues. La mise en œuvre d'un quelconque de ces programmes dépendrait des circonstances (motif, étendue, durée, temps) de la fermeture des frontières et de la capacité des autres programmes de GRE (Agri-investissement, Agri-stabilité) pour atténuer l'incidence financière des fluctuations du marché.

Bien que le cadre prévoie et décrit les programmes qu'il serait possible de mettre en œuvre, il convient de prendre acte du fait qu'il n'existe aucun engagement de la part du gouvernement de mettre en œuvre ces programmes ou de fournir de l'aide financière. Toute demande d'aide présentée par les secteurs de la production ou de la transformation devra être évaluée au cas par cas en temps et lieu.

Les difficultés financières et l'incertitude peuvent créer un stress important chez les producteurs et leurs familles. Le cadre identifie les ressources disponibles, dont l'information sera communiquée aux producteurs et à leurs familles, pour les aider à gérer leurs stress affectif et financier quand ils sont aux prises avec les répercussions d'une fermeture de la frontière.

Le Cadre de prise de décision en cas de fermeture de la frontière pour le secteur du bétail a été conçu à l'aide des renseignements à jour sur les industries intéressées. Il est impossible de prédire quelle situation pourrait être créée si une frontière devait se fermer. Des examens réguliers du cadre en fonction de la structure des secteurs telle qu'elle évoluera dans le temps permettront de déterminer les modifications qui s'imposent. Les parties intéressées seront tenues informées de ces modifications de manière que le cadre leur fournisse les orientations nécessaires, en temps utile, quand et si une frontière se ferme.

La participation de l'industrie à la définition des options qui sont appropriées en fonction des circonstances de la fermeture de la frontière est essentielle pour atteindre le but qui est d'aider à maintenir l'infrastructure et de contribuer à assurer la pérennité des secteurs de la production et de la transformation du bœuf et du porc.


Auteur : Le personnel du MAAARO
Date de création : 25 avril 2008
Dernière révision : 14 mai 2010

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